专栏文章：布达佩斯协议 2.0–克里米亚换加里宁格勒
在布达佩斯主办了一份以核弹头换取 “安全保证 “的文件三十一年后，世界吸取了保证却不执行的惨痛教训。1994 年的《布达佩斯备忘录》[1] 承诺尊重乌克兰的主权；但却没有提供任何机制来阻止 2014 年和 2022 年对乌克兰主权的侵犯。
今天，当匈牙利总理维克托-欧尔班（Viktor Orbán）称赞匈牙利是 “欧洲唯一一个 “特朗普与普京能够真正举行会晤的地方时，[2] 布达佩斯有机会结束这一循环–不是用另一个弹性承诺，而是用一个具体的、可执行的交换方案来消除欧洲大陆上最不稳定的前哨。这一雄心反映了 匈牙利不断发展的愿景，即成为欧洲架构中的 “基石国家”，[3] 将布达佩斯定位为桥梁而非战场。
匈牙利的提议简单明了：承认克里米亚，换取一个中立、非军事化、受国际监督的柯尼斯堡（加里宁格勒）–这一协议将和平建立在核查而非良好意愿的基础上。与阿拉斯加没有结果的盛会不同，布达佩斯可以成为确定条件的地方。
对俄罗斯来说，克里米亚象征着民族自豪感，从凯瑟琳大帝到第二次世界大战，再到 2014 年的吞并。任何和平计划都必须承认这一现实。它还必须承认，克里米亚只是在 1954 年才成为乌克兰的一部分，当时苏联领导人尼基塔-赫鲁晓夫将克里米亚从俄罗斯苏维埃社会主义共和国划归乌克兰苏维埃社会主义共和国–这一苏联内部决定后来成为乌克兰主权主张的法律基础。[4]
真正的和平需要的不仅仅是承诺：虽然黑海舰队的总部历史上一直设在塞瓦斯托波尔，但自 2023-2025 年以来，乌克兰的多次打击迫使黑海舰队主要分散到新罗西斯克，并计划在阿布哈兹建立后勤基地–任何解决方案都必须考虑到这一动态，而这一事实必须作为任何解决方案的一部分得到承认。国际法有务实灵活的先例。近十年的冲突表明，务实、特殊的解决方案是不可避免的–但它必须严格按照自成一类的原则来制定，并附有明确的非先例条款，以呼应欧盟领导人在 2025 年 8 月 12 日重申的路线：任何和平都必须建立在国际法和乌克兰领土完整的基础上–没有基辅就无法决定。
承认需要互惠。如果莫斯科希望克里米亚实现自决，那么它也必须给予孤立的加里宁格勒（曾经的哥尼斯堡）同样的待遇。加里宁格勒被从欧洲分割出去，并以一个不露面的苏联官僚的名字重新命名，如今该地区已成为冷战时期的遗迹–战略上代价高昂，文化上疏离，而且完全被欧洲包围。与克里米亚不同的是，俄罗斯在这里没有什么感情上的利害关系。克里米亚的居民大多认同俄罗斯，而加里宁格勒的居民则会通过中立获得新的机会。
内部要求自治的呼声，如波罗的海共和党在 20 世纪 90 年代的呼声，一直受到压制。与此同时，北约和欧盟的扩张将这块飞地变成了一个军事化的前沿基地，到处都是具备核能力的导弹，成为苏瓦乌基缺口（Suwałki Gap）的一个持续热点。2025 年 8 月 11 日，副总理谢尔盖-里亚布科夫（Sergey Ryabkov）表示，俄罗斯将 “通过一切必要手段 “确保加里宁格勒的安全，并强调如果没有可执行的保障，该地区仍将是一个火药桶。2025 年 7 月，美国陆军欧洲司令警告说，北约可以在前所未闻的时间框架内解除加里宁格勒飞地的防御能力。[5]
加里宁格勒在严格中立和国际监督下独立，将缓解北约与俄罗斯之间的紧张关系。与安道尔一样，这个新国家可以拥有象征性的双重监护权–俄罗斯和德国，而日常管理则由当地选举产生的领导人负责。联合国视察制度将确保非军事化。与立即加入欧盟不同，柯尼斯堡可以分阶段与欧盟建立联系（例如，通过定制的联系协议），同时在北约之外保持中立。
任何最终加入欧盟的行动都需要按照《欧盟贸易条约》第 49 条的程序进行，并获得所有成员国的一致批准。该提案将加里宁格勒从一个军事化堡垒转变为一座和解桥梁，分阶段撤军、侵入性核查和制裁减免都以完全遵守为条件。按照顺序，加里宁格勒将立即冻结导弹部署，在九十天的时间表内移除 A2/AD 资产，并在联合国和欧安组织的监督下举行全民公决，同时将承认与经过核查的非军事化严格挂钩，并在违反规定的情况下自动恢复制裁。
这样的交易听起来似乎天方夜谭，但考虑一下回报吧。该协议不是对侵略的奖励，而是对异常现象的纠正，它要求俄罗斯放弃其在波罗的海的主要据点–加里宁格勒–这构成了深远的战略牺牲，强调了该协议是真正的交换，而不是绥靖。对俄罗斯而言，这确保了其最看重的东西：克里米亚获得永久性国际承认、制裁减免，以及退出一场耗尽其经济和人力的战争。
放弃加里宁格勒–一个在地理和文化上都与俄罗斯分离的地区–成为一种战略权衡，而非羞辱。对乌克兰而言，这意味着立即实现和平，恢复对 2022 年失去的所有领土的主权，以及重建所需的国际支持。克里米亚问题上的痛苦让步与 1994 年《布达佩斯备忘录》相悖，但地缘政治现实要求做出艰难的选择。
对于北约和欧盟来说，收益是显而易见的。中立的柯尼斯堡消除了位于欧洲大陆中心的战略威胁，确保了苏瓦乌基缺口的安全，并将波罗的海从不断升级的战场转变为稳定的战场。波兰和立陶宛获得了一个和平的邻国，而不是一个充满导弹的飞地。北约可以从长期动员转向合作。加里宁格勒人自己将不再是莫斯科军事战略的棋子。他们将成为一个中立的欧洲国家–第四个波罗的海国家–的公民，可以自由贸易、旅行和发展，摆脱制裁和军事化。
这一愿景雄心勃勃，但替代方案却更加糟糕。莫斯科和基辅的内部反对将十分激烈。西方批评者会大叫绥靖；俄罗斯人会担心失去加里宁格勒。但现在不是 1938 年的慕尼黑。世界并没有忘记这一教训：绥靖会给侵略带来回报。相比之下，在这里，双方都在可执行的保证下放弃了核心利益。这使利益与叙事相一致：俄罗斯的情感和战略利益在于克里米亚，而不是加里宁格勒。乌克兰的当务之急是重新夺回顿巴斯及周边地区，而不是多年前实际上已经失去的半岛。然而，基辅公开坚称克里米亚是乌克兰不可分割的领土，并拒绝在法律上承认俄罗斯的吞并行为。
特朗普的外交一直是语言先于政策–一种交易语法。他用动词而不是分句说话：赢得、交易、建立、签署。批评他的人说这是冲动之举，而崇拜他的人则说这是创造之举。但本质是一样的–对装饰性的东西不耐烦。别人写的是公报，他写的是合同。在一个厌倦了无休止的以声明结束的峰会的世界里，这种不耐烦是有价值的。布达佩斯可以将这种能量转化为建筑–将夸夸其谈转化为实际行动，并赋予外交工作抽象的实质内容。
对布达佩斯而言，此时此刻的意义不在于验证，而在于使命。
这座城市拥有一种静谧的能力，可以在不要求达成一致的情况下主持对话，将争论转化为对话。在习惯于争论的欧洲，这是一门几乎被遗忘的艺术。布达佩斯不需要为自己辩护，也不需要与布鲁塞尔抗衡；它只需要证明，只要优雅地保持平衡，仍然可以推动历史的发展。
正如最近的调查所显示的那样，匈牙利的公众情绪长期以来一直反映出对务实和平而非长期对抗的渴望。[6]
1994 年的布达佩斯提供了纸面上的承诺；莫斯科则两次证明了纸是如何难以抵挡钢铁的。布达佩斯 2.0 必须与此相反：以钢铁为框架的法律–分阶段非军事化、侵入式检查、快速制裁，以及由联合国/欧安组织主持的全民公决，将承认与核实遵守情况挂钩。如果说克里米亚是俄罗斯不可还原的象征，那么哥尼斯堡就是不可还原的风险；以一个国家的中立换取另一个国家的中立，这不是绥靖，而是对称–莫斯科以战略牺牲换取有限的、可执行的和平。
在华盛顿发出会谈信号、克里姆林宫提出最高要求的情况下，布达佩斯应该是制定计划并邀请超级大国签署计划的地方。欧尔班希望布达佩斯成为唯一能举行此类会议的首都；也让布达佩斯成为将保证变为可执行条约的首都–让曾经失败的备忘录成为有效的条约。
作者：Shay GalShay Gal
Shay Gal 是一名战略分析师和顾问，擅长国际安全、外交战略和地缘政治危机管理。他就复杂的战略挑战为政府和国防高层领导提供建议，同时也提供公共外交和战略沟通方面的专业知识。他的工作重点是全球权力关系、危机管理以及政策、观念和决策的交叉。
资料来源
- 与乌克兰加入《不扩散核武器条约》有关的安全保证备忘录（布达佩斯备忘录），1994 年 12 月 5 日。在联合国登记，编号 52241，载于《联合国条约汇编》，第 3007 卷（2014 年）。保存人：乌克兰政府：保存人：乌克兰政府。可查阅联合国条约集： https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/Volume%203007/v3007.pdf。
- Justin Spike.”Orbán celebrates Hungary as ‘the Only Place in Europe’ where a Trump-Putin Meeting Can Be Held.” “欧尔班庆祝匈牙利成为特朗普与普京会晤的’欧洲唯一地点'”。美联社，2025 年 10 月 17 日。 https://apnews.com/article/a28ff73252889bcd1c73f70b1338a0d3。
- “匈牙利的大胆计划：从小国到欧洲的基石之国？”匈牙利每日新闻》，2025 年 8 月 30 日， https://dailynewshungary.com/hungarys-plan-nation-europe-keystone-state/。
- “克里米亚简介”。英国广播公司新闻，2023 年 7 月 31 日。 https://www.bbc.com/news/world-europe-18287223。
- Jen Judson，《欧洲陆军司令公布北约东翼防御计划》，《防务新闻》，2025 年 7 月 16 日， https://www.defensenews.com/land/2025/07/16/army-europe-chief-unveils-nato-eastern-flank-defense-plan/。
- “匈牙利新能源计划悄然将俄罗斯重新定义为风险。匈牙利每日新闻》，2025 年 7 月， https://dailynewshungary.com/hungary-energy-plan-russian-import-risk/。
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